Muchas gracias por enlazar el documento,
Kraken.
Precisamente parece que se han percatado ahora que el seguir con el "modelo de adquisiciones" de material militar hechas por el Ministerio no es "sostenible". Entiendo que el documento va más o menos de eso. Como muestra un fragmento del mismo:
Las premisas distorsionantes no pueden sustituir a una estrategia industrial de la defensa.
Aunque la componente industrial sea esencial, las decisiones de adquisición, núcleo de la política
de armamento y material, nunca se han ordenado en España en atención a una estrategia
industrial clara que explicite cuáles son los intereses industriales asociados a los procesos de
obtención (lo que, a efectos de esta reflexión, venimos considerando como un interés industrial
de la defensa nacional). La falta de una estrategia implica la carencia de principios rectores, es
decir, de guías estratégicas de largo recorrido que orienten la actividad de la organización de
adquisiciones. El vacío que se produce ha sido sistemáticamente cubierto por la invocación de
premisas que, con aparente sentido estratégico, no responden ni a las necesidades ni a los
intereses reales del Ministerio de Defensa; incluso, en algunos casos, ni siquiera se corresponden
con las finalidades que se le atribuyen al Ministerio.
Esas premisas, que calificamos como de distorsionantes, han producido distintos efectos
negativos a lo largo de toda la política de armamento y material. En el fondo, es la ausencia de
una estrategia realista, clara y explícita lo que los produce. Esas premisas distorsionantes (1)
erosionan el conjunto de la política de armamento y material y cualquier estrategia financiera,
contractual y de I+D que se le asocie, (2) descentran a la organización de adquisiciones de sus
actividades prioritarias y (3) trasladan al presupuesto de defensa esfuerzos para los que no está
diseñado.
Las principales premisas que usualmente se invocan son las siguientes: la creación de empleo sin
más, o la creación de empleo cualificado; la adquisición de lo más moderno (algo que
generalmente se expresa en inglés: el state-of-the-art); y los arrastres económicos del gasto en
defensa. No pretendemos negar la importancia que para el conjunto de la economía de un país
tienen esos tres elementos, ni tampoco negar la vinculación que cualquier política de gasto
público pueda tener con ellos. Lo que intentamos es centrar el análisis estratégico de la política
de armamento y material en conceptos propios de la defensa nacional y no sustituirlos por
premisas, que por tentadoras que sean, no tienen una especial relación directa con ella.
La creación de empleo. Esta premisa es, en el fondo, una consecuencia de toda política de gasto.
Allí donde se invierte se genera empleo y, si donde se invierte es en productos tecnológicamente
avanzados, la generación será de empleo cualificado, entendiendo por ello, la creación de puestos
de trabajo para ingenieros y licenciados. ¿Es esto así en defensa? Por descontado, porque es
predicable, sin especial análisis, en todo gasto (público o privado) y porque, en el caso de defensa,
se gasta en material muy sofisticado que exige la dotación de puestos cualificados. ¿Es, sin
embargo, decisivo a efectos de la política de armamento? Es decir, ¿nos dota la creación de
empleo de alguna ventaja competitiva o incrementa nuestra autonomía de acción? Pues, ya no
tanto, porque esos dos parámetros no están relacionados, en un mundo tecnológico e
interdependiente, con el volumen de empleo creado, sino con la optimización estratégica del
recurso humano. Además, aunque no lo consideremos un dato relevante, en España ha pasado
todo lo contrario: el sector industrial de la defensa tiene hoy menos empleo directo que el que
había en el arranque de la década de los noventa. Otra cosa distinta sería, en cuanto a lo que nos
interesa, que, por ejemplo, el Ministerio de Defensa se garantizase para sus programas el uso
prioritario del recurso humano más cualificado de las empresas contratistas y proveedoras, frente
al destino que la empresa pueda darle en beneficio de programas de terceros clientes.
Sirva esto último como ejemplo y propuesta de uso estratégico del empleo afecto a la defensa y
como una revisión de esta premisa desde la óptica de la ventaja y la autonomía de acción.
El state-of-the-art. Esta premisa ya ha sido analizada en el primer cuadro complementario
relativo a las amenazas. No siempre lo más moderno es más apropiado o adecuado como
respuesta. En un ensayo bélico realizado en Estados Unidos (lo recoge, por ejemplo, Krepinevich
en la introducción de su libro Seven Deadly Scenarios), el bando enemigo que simulaba una
insurgencia colapsó los modernos sistemas radar de detección del bando amigo con bengalas y
fuegos artificiales. De el state-of-the-art como premisa distorsionante derivan, entre otros
aspectos, la tendencia a la sobre especificación, las dificultades en la gestión de los requisitos de
cliente, muchos riesgos tecnológicos e incrementos de coste, y un aumento de la dependencia
tecnológica del extranjero. Como sucede en la mayoría de los factores vinculados a la política de
armamento, los aspectos negativos de la adquisición de lo más moderno podrían controlarse con
más análisis y filtros previos y con más gestión integral de los programas, es decir, desarrollando
los aspectos de cliente inteligente (smart client) de la organización de adquisiciones.
Esta premisa también se invoca muchas veces ligada a la idea de la tecnificación de las empresas
locales que se estarían beneficiando de las transferencias de tecnologías extranjeras. Sin
embargo, la tecnificación de las empresas, un objetivo difícil de medir (pero para el que pueden
existir numerosos indicios indirectos, como el número de patentes y el éxito de exportación a
terceros países), está más vinculada con la capacidad y pericia de sus gestores y técnicos que con
la mera producción de sistemas por modernos que sean, especialmente si esa producción es bajo
licencia de terceros. Por el contrario, la obsesión por lo más moderno dificulta muchas veces la
capacidad de aprendizaje de la industria local, ya que las empresas extranjeras o sus gobiernos de
referencia suelen limitar el acceso a la información necesaria. Además, muchas empresas locales
suelen carecer de la previa madurez tecnológica para el manejo de esa tecnología.
Los arrastres económicos del gasto en defensa. La mayor parte de las reflexiones anteriores
sobre la creación de empleo sirven también para analizar esta otra premisa de la que
generalmente se abusa para justificar, sin reflexiones añadidas, el incremento del gasto en
defensa. Es obvio que un gasto elevado en equipamientos sofisticados, algo connatural al gasto
en defensa, produce arrastres económicos. Esa información estadística sobre los efectos
económicos del gasto en defensa es sumamente interesante, (1) siempre que se compare con
otros sectores de producción a los que se aplique el mismo método y las mismas premisas de
cálculo; (2) siempre que los resultados se pasen por el filtro metodológico del análisis costebeneficio
y (3) siempre que no se pretenda desvirtuar con ello la finalidad última del gasto en
inversiones de la defensa: dotarse de los medios necesarios y adecuados para el funcionamiento
de las Fuerzas Armadas. Es decir, siempre que no se emplee como excusa para instrumentalizar el
objetivo estratégico de la política de armamento y material.
El debate respecto al gasto en defensa debería centrarse, más bien, en dos aspectos
necesariamente complementarios: la eficiencia de su empleo (a mayor eficiencia mayores
arrastres) y el nivel adecuado de dotación presupuestaria para el cumplimiento de las misiones
que tiene atribuidas las Fuerzas Armadas.
Por ello diría que tu comentario acierta, pero que tienen "propósito de enmienda" para cambiar las cosas en el futuro. Para ello publican este documento, para que se discuta sobre él.
Ello me parece muy loable, pero me parecería mejor que expusieran ya cómo piensan asumir las consecuencias de ese supuesto debate público:
- Si pretenden "delegar responsabilidades" y que otros piensen y establezcan doctrina por ellos: deberían aceptar un recorte de sueldo acorde.
- Si por el contrario no "delegan" sino que pretenden hacer una "tormenta de ideas" en foros y similares para después de un concienzudo estudio de las propuestas que salgan elaborar la doctrina pertinente: quizás podrían mantener su sueldo, pero seguro que deberían bajar el precio de la conexión a internet.
Por lo demás, y mientras acabo de digerir el documento, unas críticas al mismo:
1) Me parece demasiado "pesado". Estoy convencido que podrían haber expresado lo mismo con muchísimas menos hojas. Si creen que algunas partes requieren de un análisis más extenso pues creo que lo suyo sería poner una cita y colocarlos como anejos al "texto principal".
PD) Personalmente me gusta el formato de las Tesis Doctorales en USA,
con ejemplos. Por poner un caso: el primer pdf que sale al buscar en internet "CRAFTING AN F-22 EXPORT POLICY" (por lo menos así es en San Google)
2) Opino que se han resumido demasiado la estrategia de otros países al respecto. Saber las decisiones que toman otros ante un mismo problema puede servir para sacar conclusiones. Me parece que no es "sostenible" que cada cual reinvente la rueda por su cuenta, así que creo que deberían haber expuesto un pequeño análisis por cada país que pueda servir de "referente" (dicho análisis debería indicar la situación de la que partía el país, qué ha decidido y basándose en qué; finalmente se debería esquematizar de la misma manera la situación actual de Esapaña).
NOTA: el "análisis internacional" se lo ventilan con este texto:
Algunos de los países de nuestro entorno, muchos de ellos aliados de cuyas tecnologías
dependen nuestros sistemas (Estados Unidos, Francia, Reino Unido y Alemania) y otros países
clientes de nuestras empresas (Australia), tienen una larga tradición en definir y actualizar
estrategias industriales asociadas a sus procesos de obtención. En los últimos años, todos ellos
han revisado y han empezado ya a aplicar nuevas líneas estratégicas, dotando a su industria, en
un momento tan crítico, de un horizonte que redefine sus intereses industriales y
redimensiona su base industrial asociada. Todos ellos se acomodan con esas estrategias a la
realidad actual y, muy destacadamente, reconducen errores por exceso de ambición de
estrategias pasadas. La especialización de su organización de adquisiciones lleva a augurar el
éxito en los procesos de reestructuración que pretenden. La unidad de mando de esas
organizaciones especializadas permite orientar con eficiencia todos los recursos que tienen
asignados en atención a cualquier nuevo planteamiento estratégico. No en vano, son países
que cuentan con una base industrial muy competitiva, autónoma y con capacidades propias
que exportan con facilidad.
Hay un conjunto de materias clave que las estrategias industriales de defensa de los países de
nuestro entorno recogen con nuevos enfoques. Este documento de reflexión responde a la
realidad y a las necesidades específicas de la organización de adquisiciones de la defensa en
España, pero se inspira también en la experiencia y amplia tradición que en esta materia tienen
algunos de nuestros aliados.
Las nuevas estrategias industriales de los Departamentos de Defensa de los países de nuestro
entorno se refieren a aspectos esenciales relacionados con los programas de obtención, el
sostenimiento, las exportaciones y las compensaciones industriales en los siguientes términos:
- Se abren procesos de revisión y de reorganización del conjunto de los programas de
obtención, tanto nacionales como de cooperación internacional, para acomodar su
modelo al principio de viabilidad. En algunos casos, se hacen planteamientos para el
uso compartido con aliados de determinadas capacidades.
- Se definen selectivamente capacidades industriales y tecnológicas estratégicas para la
defensa, como una forma de orientar a la industria hacia tecnologías competitivas y de
valor añadido y como un medio para asegurar efectivamente la ventaja competitiva y
la autonomía de decisión. En este sentido se huye de posiciones maximalistas del
pasado que han resultado insostenibles.
- Se reorientan estructuras y procesos hacia el sostenimiento.
- Las posiciones referentes a las compensaciones industriales varían mucho, aunque
curiosamente algunos países con una base industrial no muy desarrollada las rechazan
por no fomentar comportamientos eficientes y competitivos.
- Se reestructuran los modelos de financiación y se buscan nuevas fuentes bajo modelos
público-privados donde Ministerio y base industrial comparten riesgos.
- Con independencia de la titularidad pública o privada de las acciones, se incentiva la
concentración de las capacidades industriales como respuesta preventiva a la
reducción de la demanda. Igualmente, se aplican medidas de estimulo que fomentan
comportamientos eficientes y de incremento de la competitividad de la industria,
como contratos cuyo beneficio está condicionado por resultados.
- En paralelo, se revisan en profundidad los procesos y las estructuras orgánicas de
adquisición para hacerlas más expertas, eficientes y competitivas.
- Se crean organizaciones expertas y especializadas para fomentar el apoyo institucional
a la exportación.
- Se renuncia al proteccionismo del mercado de defensa (salvo en materias muy
selectivas vinculadas a suministros esenciales para la soberanía nacional) a fin de
fomentar comportamientos más eficientes y competitivos en la base industrial
nacional.
Si se quiere que España participe como un sujeto activo de las principales tendencias en
materia de estrategia industrial de la defensa, es esencial que la organización de
adquisiciones mantenga un conocimiento actualizado de las mismas y que ponga ese
conocimiento al servicio de sus propios intereses industriales y de los programas de
obtención que define y gestiona. La dependencia que de las tecnologías de esos países
tenemos redunda en la necesidad de integrar el conocimiento de ese aspecto del entorno
internacional en el funcionamiento diario de nuestra organización.
Finalmente, la carencia de una estrategia industrial dificulta ganar ventaja competitiva
frente a países que cuentan con planteamientos de alto nivel asociados a su política de
armamento y con una organización de adquisiciones capaz de hacerlos valer.
3) Pretende ser un documento de alto nivel y que se reflexione sobre él. OK, pero me parece que deberían haber introducido de alguna manera diferentes opciones existentes y poner virtudes y defectos de cada una. ¿O pretenden que se reflexione sobre la necesidad de estudiar la viabilidad de los proyectos antes de llevarlos a cabo y de controlar posteriormente su calidad y adaptación a requerimientos a lo largo del tiempo? ¿Alguien no está de acuerdo a esos "principios"?
).